初夏5月，夕阳余晖刚没入澎湖花屿海域，一艘“无船名”的大陆渔船悄悄在日夜的夹缝中出现，“拒检、拒检，蛇行逃逸。”台湾海巡队员广播命令越界的陆船受检，船长旋即加速蛇行，巡防艇惊险追逐后，押返渔船、船员和500公斤渔获。
海峡的另一岸，中国海警和渔政部门也摩拳擦掌亮剑，5月起中国沿海四大海域进入伏季休渔期，休渔时间由3个月至4.5个月不等，根据官方统计，超过100万的渔民、总数10余万艘渔船参加休渔，规模堪称世界之最，以邻近台湾的福建省来说，应休渔船数就有一万多艘。
不过，短短10天内，台湾海巡署已经查缉4艘大陆渔船越界捕捞，海上警匪追逐战年复一年上演，禁渔令没让大陆渔船铁了心休兵，四面埋伏进入限制水域作业。
不受控的伏季休渔
伏季休渔的出发点是为了复育渔业资源，并非打开大陆渔船“捞过界”的门户，不过，台湾海洋大学环境生物与渔业科学系助理教授曾焕升分析海巡署的统计资料发现，伏季休渔和大陆渔船越界台湾周边海域确实有关联性，其中，澎湖海域8到10月查获大陆渔船越界的数量相对多一点。但若以整体数据来看，海洋大学环境生物与渔业科学系教授欧庆贤指出，每年9月到隔年1月越界捕鱼的大陆渔船数量最多。
“这不是说伏季休渔令管不住渔船，而是管理没到位。”曾参访中国沿海省份的欧庆贤点出问题症结，“当地渔船的进出港管制，没有像台湾清楚记载进出港资讯，中国的海岸线长达1万8千多公里，加上小岛很多，而且渔船数量太多，尽管中央要求地方政府加强控管港口，不见得每艘渔船都装设AIS定位系统，所以管理上存在灰色地带，监管要做到滴水不漏，还有待努力。”
曾焕升表示，中国官方的海域执法能量比较有限，没有办法针对每一艘渔船进行控管或取缔，因为渔船数量太多了，2008年至2016年大陆渔船数量都超过100万艘，2017年略减为不到100万艘，不过，这些指的是有渔船证照的合法渔船，还不包括“三无渔船”（没有船名、没有船舶证照、没有船籍港），而台湾渔船只有2.2万艘，两者数量悬殊。
“对大陆渔民来说，伏季休渔期按照规定不能出海作业，大陆官方会给渔民一点生活补贴，或是在休渔结束后给予油料补贴，整体来说，这些补贴比不上海上作业的获利，为了生计，渔民还是愿意冒风险出海作业，或者是干脆在休渔前不进港，长时间一直在海上作业。”曾焕升进一步剖析，“另外一方面，因为两岸距离近，地缘上关系，所以伏季休渔期间会有比较多的大陆渔船越界台湾海域。”
千艘陆船出没台海
事实上，每年中国渔船大军非法越区台湾海域捕鱼动辄几千艘，曾焕升指出，2001年到2011年，每一年都有超过5000艘大陆渔船越界台湾海域作业，2010年更逼近9200艘，因为早期《台湾地区与大陆地区人民关系条例》（简称《两岸人民关系条例》）只有驱离和扣留，没有罚锾，大陆渔船肆无忌惮，驱离后几个小时又回到台湾海域，有点像是警察赶摊贩。
曾焕升表示，2012年修正《两岸人民关系条例》，大陆渔船越界可处新台币5万至50万元罚锾，越界情况有减少现象，但每年还是有2、3000艘大陆渔船越界，2015年再次修正法规，罚锾金额提高到30万至600万元，按照不同吨位有不同裁罚标准，如果有暴力攻击海巡人员或其他重大违法情节，最重可裁罚1000万元，加重罚则之后，2016年起明显下降，不到2000艘。
这一张成绩单看似逐年进步中，2017年初中国农业农村部也进一步颁布“史上最严休渔”的新海洋伏季休渔制度，史上最严令延续迄今，2018年台湾海巡署扣留和驱离的大陆渔船为1379艘，2019年为1084艘，2020年又攀升为1716艘，漏网之鱼依旧惊人。
面对沿近海渔业资源锐减，中国从1995年起启动伏季休渔，“当年浙江渔民主动提出休渔，因为鱼愈来愈小，现在捕的是以前不捕的、不要的鱼种。”欧庆贤谈起伏季休渔的时空脉络，“伏季指的是夏季，这段时间是鱼类产卵高峰期，生长速度也比较快，最早先从东海实施休渔，逐步拓展至黄渤海、南海，以及长江、黄河，休渔时间也由2个月、3个月，增加为4个月半。”
开捕强度迅猛大增
伏季休渔实施后，初期渔获看得见收效，不过，渔业资源的保护力度并不容乐观。“9月中旬解禁，渔民冲出去捕，上岸的鱼比以前更大、卖的价钱更好，但是10月中差不多就捕完了。”欧庆贤指出，“后来中国发现关键在于船太多，逐渐开始减船，不过初期投资很少，一年大约1、2亿，这样的投入并不够，而且违规捕鱼的情形很严重，禁渔有效不但要管理确实到位，同时有很多配套要做，例如近期积极推动的国家型海洋牧场，这也是配套之一，而不是光控管某一时间船不要出去捕鱼。”
一纸休渔令难以遏止渔业资源衰退，曾焕升认为，休渔结束，捕捞强度大增，反而让休渔成效大打折扣，开渔后仍要适当管理，包括渔船数量、捕捞量配额等，这样才能达到渔业资源永续的目的。
黑船游走灰色地带
伏季休渔期间，各种违规捕鱼手法浮出海面，无船名或共用船名等黑船事件屡见不爽。曾焕升表示，无船名是最近这几年出现的状况，渔民为了规避大陆官方的管理规范，同时躲避台湾海巡的查缉，而台湾针对累犯有加重处罚措施，返港后还要面对大陆的罚则，所以没有船名的船舶因应而生。
不只无船名，AB船也是中国渔民钻漏洞的“障眼法”。曾焕升解释，所谓的AB船是一份渔业证照提供给2、3艘渔船共同使用，同一个船名却有好几艘船，例如闽狮渔001号同时有好几艘，这反映出大陆的渔业监管力道还有很多改进的空间。
以中国渔船越界台湾海域的热区来看，曾焕升摊开自己的调查研究指出，金门、马祖因为距离近，所以数量最多，其次是澎湖，澎湖海域有黑潮支流和大陆沿岸流，水深大约30至40米左右，海底地形相对平坦，部分海域又有珊瑚礁，加上投放2万多个人工鱼礁，拥有相当好的渔场，吸引大陆渔船越界澎湖海域作业。
“入侵澎湖海域的大陆渔船有拖网、焚寄网、刺网、笼具、一支钓等作业方式，其中以拖网渔船数量最多。”曾焕升仔细探究越界渔船作业型态，“部分渔船以两艘为一组的方式作业，也就是子船和母船，以增加捕捞效率。”
在过度捕捞和海域污染双重夹杀下，西太平洋的渔业资源和海洋生态岌岌可危。欧庆贤表示，早期是台湾、日本渔船跑到大陆沿岸作业，因为这一带是有名的陆棚渔场，现在则是反过来，大陆渔船跑到日本、韩国、台湾沿岸作业，越界情况愈来愈严重，随着渔船数量和捕捞技术不断提升，渔业资源恢复速度缓慢，无可避免逐渐衰退。
今年中国伏季休渔更扩大开放专项捕捞渔船，包括海蜇、毛虾、丁香鱼、口虾蛄和鱿鱼等5项经济鱼种，总共涉及专项捕捞渔船4863艘、捕捞辅助船1012艘。“专项作业方式和数量都可能出现漏洞，即便大陆执法船在渔船旁边监控，不过，执法船一离开，渔船就可能违规作业。”曾焕升忧心指出，“更何况专项许可的渔船数量接近5000艘、辅助船有1000多艘，不可能进行每一艘监控。”
澎湖的丁香鱼禁渔期为5月1日至6月1日，澎湖渔民收网，大陆却开放专项捕捞，挡得下陆船捞过界？欧庆贤认为，大陆开放丁香鱼专项捕捞时间为5月1日至6月15日，作业海域限制在浙江外海，渔船数量限40艘且不能大于4000吨，网目尺寸不能超过110mm，同时要求渔船定位、出港通报等，只要离开作业海域，立刻就会被监控。曾焕升表示，关键在于最末端的监管能量是否足够，违规渔船还是可能出现。
伏季开禁之间，伺机而动的渔船找得到漏洞，近海渔业的悬顶之剑，要摆脱并非易事了。
撰文：麦小田 责编：许书婷