每年11月至隔年5月，进入中国沙尘天气的高发期。内蒙古牧民的焦虑感格外强烈，今年春、夏接连经历严重的沙尘暴和干旱，部分草原地带一片枯黄，牧民发愁又要为牲畜买草过冬了。
今年7月世界气象组织（WMO）发布的《2023年浮尘公报》显示，2023年中亚西部、中国大陆中北部，以及蒙古南部地区的年均地表浮尘浓度特别高，而中国的沙尘入侵范围更创下近年之最。这几年虽然北京的沙尘天气减少了，内蒙古部分地区的沙尘暴反而持续增加，反覆上演黄沙漫天的末日场景，牧民无语问苍天，到底问题出在哪里？
“虽然中国在气候适应方面进行了大量投资，内蒙古的集中式草原保护计划导致了非常显着的适应锁定，然后他们忽视了传统牧业知识对于气候变化的调适能力。”美国科罗拉多州立大学社会学系副教授毛国瑞提出犀利的观点，“在由上而下的政策执行和市场化机制下，直接造成了内蒙古草原的社会和生态系统分裂，进而导致社会失序和环境退化。”
毛国瑞长期关注威权脉络下的环境治理与自然资源管理，打从2011年起，他和中国研究伙伴踏上内蒙古田野调查，足迹遍及阿拉善左旗、呼伦贝尔，以及与内蒙接壤的甘肃民勤县，深度访谈牧民、地方基层干部、林业草原局和自治区的技术官僚，2015年至2022年又前进呼伦贝尔西旗、锡林郭勒盟，总计进行超过400次访谈。此外，研究团队也投入批判政策分析，爬梳中央政府和自治区的气候适应政策，以及草原管理、水资源、工业经济发展等政策中的气候适应措施，试图了解中央和地方如何理解问题和处理角度。
政策助长草原退化
各种政策上路后，内蒙古草原发生什么事情？毛国瑞指出，内蒙古草原在大集体时代透过人民公社把草原变成农田，对草原生态造成破坏，可是因为资本的缺乏，加上人民公社的组织方法和传统放牧模式有高度重合性，当时的破坏程度有限。到1983年之后开始出现无序市场化，在“草场承包到户”实行后更加强了传统社会和生态体系统的崩解，因为他们开始推行围栏的设置，大量围栏导致草原碎片化，衍生草原退化、沙尘暴、沙漠化问题，而且定牧造成草场过度使用，整个草原变成像是癞痢头一样，这里秃一块、那里秃一块，反而使沙漠化从局部变成全线扩充的一个动力。
毛国瑞分析，中国政府在1994年实行分税制改革，把财权再集中，让它开始有行政力投射的可能性。从2002年到2010年，中央政府启动大量的“退牧还草”工程，同时推动和谐社会和新农村建设，把现代工业化的牧业生产模式带到内蒙古的社会和生态系统。2011年起开始推行“草原生态补偿奖励机制”，禁牧和减畜都给予相应的补贴，后续更运用大量党内的控制体系，建立起草原或自然资源变化的监测及评价体系。2017年又再提出生态扶贫方案，试图透过补助去消灭在草原或干旱地区的贫困问题。这些模式基本上都是一种社会与生态工程，目的是同一时间改变人口和社会，以及改变自然环境，进而符合中国共产党统治的模式，并且强化威权控制。
中国把原有的环境治理政策纳入气候适应行动方案，由中央下好全国一盘棋，集权式的治理体系背后有着许多冲突与漏洞。
毛国瑞指出，2023年的数据显示，内蒙古草原54%都已经沙漠化了，“三北防护林工程”（西北、华北和东北）从1978年做到现在，沙漠化愈来愈严重，中国的气候适应报告却没有提到草原沙漠化，而所有政府执行的重点是在推动碳汇项目金融体系，以及怎么样大规模基建来解决牧区饮水或干旱问题，也就是说，它一再看到的不是生态，它看到的是经济帐。
从自治区到盟旗的气候适应政策文件，同样忽略了在地的社会生态动态。“从头到尾，他们没有讲到地方气候适应是为了谁而适应，或是任何关于当地气候适应所要做的事情，完全在重复由上而下的这些讯息，等于是千篇一律去翻译政府的政策。”毛国瑞说，“每次提到气候适应，你会发现除了算经济帐之外，他们总会提到中央的双碳政策，怎么样去实践碳达峰，怎么样去减少碳排，这些是作为优先目标。”
一刀切的草原管理
中国推行科学化的草原管理也备受质疑。毛国瑞指出，中国的草原保护政策来自于过时的生态概念“克莱门兹理论”，也就是牲口愈多对草原的负担影响愈大，所以保护草原就要把牲口和人从草原移开，而所有草原保育政策都是绕着“载畜量”来制定，不管是生态偿补、禁牧区或退牧还草，它都是要想办法减低载畜量，这样的单一量化指标其实提供了一个管理技术的标准化，但实施效果却与修复草原和避免公地悲剧的目标背道而驰。
为了要减低载畜量，草场开始拉上围栏，也开始承受更大的压力。“原本的草原放牧是透过社会的纽带、彼此互惠，当发生灾害的时候，你的牛羊可以到我的草场，或者是我的牛羊可以放牧到你的区域，等于是可以做到草原社会和生态的平衡。”毛国瑞说明，“可是你在草原围起栏围之后，牧区道路都不通了，所以整个社群开始解构，这才是真正造成公地悲剧。”
“另外，这种载畜量的关注它忘记一件事情，草原需要牛羊的踩踏才能够成长。”毛国瑞援引相关研究结果，“禁牧区围起来之后，前面3、4年草会长得非常高，但是因为没有重压，植物里面的盐份出不来，所以在禁牧4、5年之后，你会看见原本的草原大规模死亡。”
在草原退化的同时，各种政策不断驯服牧民、套上一圈又一圈紧箍。毛国瑞指出，中国政府一方面鼓励牧民到村子里定居、养牛羊，他们开始从新西兰进口奶牛，而这些完全不符合当地生态环境；另一方面把草原变成饲料田、种植苜蓿，原本是牛羊到草原去吃，后来变成牛羊在你家，你要去买饲料，这就造成很多贫困的问题，尤其内蒙古一年有10个月不是生长季节，普通的牧户往往要借钱来购买饲料。
牧民沦为生态卡奴
“所以其中一个很重要的基础设施，就是政府建立起牧区农村信贷体系，而这个信贷体系又与生态补偿发放用的是同一张卡，也就是说，牧民开始必须要仰赖现代金融体系才能够维持生产，最后造成非常大的不公平。”毛国瑞点出草原金融化和商业资本介入让牧民成了“生态卡奴”，同时改变了生产关系和牧区景观，“大公司开始以龙头企业的模式控制整个牧业，生产更集约化、更工业化，因此造成所有牧区的资源商品化，产生很大的代谢断裂、生态的断裂。”
他以在内蒙古的调研为例，2017年自治区政府提到“草原每一个东西都是宝，包括牛羊的排泄物”，所以他们开始收集牛羊的排泄物，作为有机肥卖出去。原本当地人会把牛羊排泄物用作燃料或肥料，最后又回归草原上，现在变成饲料要从外面买进来，然后牛羊排泄物卖出去，这样的商业行为基本上造成了社会和生态尺度完全不相容，进一步削弱了社会生态系统。
那么老百姓会发生什么事？毛国瑞叹道，大户必须要迅速养肥牛羊出栏，因为他们借了很多钱去维持生产；贫户开始被移动到生态移民村，然而却无法在城镇里谋生，只好靠着固定的生态补偿款，开始不停地贷新偿旧。更者，许多牧民选择到生态移民村，因为区或旗政府提到“你过去，我让你变成农民，我让你变成种植大户”，毕竟内蒙古土地多，可是5年后地下水抽完了，你再也种不出东西来，你留不在农村，你也回不去草原。
讽刺的是，中国一再强调生态补偿这个过程，是真正由下往上解决气候变迁所带来的不平等。
说穿了，牧民像是被剥了多层皮的羊。毛国瑞在调研过程中看见一连串的恶性循环：为了活下去，他们只好回到原本的禁牧区去非法放牧，这样一来更破坏了环境，而地方政府为什么会准许他们非法放牧，因为地方政府需要罚款作为财源，它必须要去付生态补偿。
毛国瑞提出反思，长期以来，这种由上而下式的环境治理无法实际解决结构性所造成的贫困，以及生态脆弱性的起因，然而当中央政府的专项资金转移或结束的那一天，原本的科学化、工业化、市场化、资本累积都会全部崩溃，因为地方没有财源了，这就会回到最初的无序草原发展，因此造成更大的气候问题。
当年成吉思汗在暖化助力下，风光在欧亚称霸一方；如今威权体制助长了“掠夺性累积”，牧民成了无助的气候难民，草原上刮起沙尘暴，当局者可曾听见风沙里吹响的生态悲歌？
撰稿、制作和主持：麦小田 责编：许书婷