앵커 :내년 미국의 새 행정부 출범과 동시에 김정은 집권 2기를 맞는 북한은 과거와는 달라진 전략적 위상을 토대로 바이든 차기 행정부와의 새로운 협상판을 짜기 위한 전략 마련에 고심할 것으로 보이는데요. 북한은 미국의 대북정책 윤곽이 드러날 때까지 내부안정을 도모하며 향후 미국의 대북정책 방향에 따라 탄력적으로 대응할 것으로 전망됩니다. 즉, 미국으로 하여금 '전략적 인내'로의 회귀가 아닌 '적극적 관여' 기조를 택하도록 유도하는 양면전략을 구사할 것이란 관측인데요. 이를 통해 포괄적인 대북 적대시정책 철회 중심의 북한식 핵군축 협상을 추진하려 할 것으로 한국 내 전문가들은 보고 있습니다. 이 과정에서 북한의 도발 여부는 미북관계 형성에 결정적 변수가 된다는 점에서 일차적인 정세 결정권은 북한에 있다는 평가가 나오는데요. 북한 현안을 분석, 전망하는 '김은지의 북한 풍향계'입니다.
비핵평화프로세스 성공의 필요충분조건인 미북관계. 이는 향후 상대에 대한 양국 전략의 경합으로 결정되고 전략의 주요 내용은 양국의 정책기조에 영향을 받을 전망입니다.
북한의 ‘새 투쟁노선과 전략전술적 방침’이 제시될 내년 1월 8차 당대회에선원칙적인 대미 메시지를 비롯한 종합적인 국가전략이 담길 예정입니다.
김정은 집권 2기의 국정운영노선이 제시되는 8차 당대회의 핵심기조는 핵 억제력과 자력강화가 될 것이라는 데 무게가 실립니다.
하노이회담 이후 협상 타결에 대한 기대감이 낮아진 북한으로선 당장 대화재개를 염두에 두기보단 제재를 상수로 둔 전략노선을 택할 것이란 관측입니다.
정세현 민주평화통일자문회의 수석부의장 (전 통일부 장관):조 바이든 대통령 당선인과 차기 국무장관으로 지명된 토니 블링컨 전 국무부 부장관이 김정은 위원장을 '불량배'와 '폭군'으로 언급하는 상황에서 미북 간 일대일 협상 내지는 대등한 협상을 기대하긴 어려울 것으로 보입니다. 북한으로선 고민이 깊을 수밖에 없는데 경제문제 해결을 위해 미국과의 관계에서 숨통이 트이길 바라지만 미국이 강경하게 나올 경우 미북협상에서 돌파구를 기대하긴 현실적으로 어렵기 때문입니다. 8차 당대회에서의 북한의 결정을 예단하긴 어렵지만 아마 상당히 오랜 기간 미국의 제재와 압박이 계속되리라 보고 이를 견뎌내기 위한 자력갱생을 지속하려 하지 않겠느냐. 대신 미국에 위협이 되는 ICBM과 SLBM 카드가 북한에 있다는 점을 과시하며 '미국이 군사적으로 압박하면 가만있지 않겠다'는 메시지를 전하려 할 것으로 예상됩니다.
자위적 국방력과 경제발전에 초점을 맞춘 강화된 자력갱생 노선으로, 이른바 ‘북한판 전략적 인내’인 셈입니다.
미북 교착국면 속 고강도 제재에 이은 코로나발 위기라는 제약요인들이 단기간 내 해소될 가능성이 낮은 상황에서 새 행정부 출범이란 불확실한 정세에 직면한 북한으로선 체력(경제적 내구력과 억제력)을 비축하며 미국과의 장기전에 대비하려 할 가능성이 크기 때문입니다.
북한은 이미 대미 장기전을 선언하며 미국의 압박에 맞선 ‘대응능력제고’를 예고한 상탭니다. 지난 7월 10일 김여정 담화에섭니다.
중장기 대미전략으로 ‘비핵화 이전 적대시정책 철회’ 라는 전략노선을 공고히 하려는 의도란 분석입니다.
김동엽 경남대 극동문제연구소 교수는 ‘하노이 학습효과’가 있는 북한으로선 미 차기 행정부의 대북정책 변화를 주시하며 북한과의 관계 개선에 대한 의지와 확실한 상응조치를 보이지 않을 경우 먼저 협상을 제의할 가능성이 낮다고 전망했습니다.
미북관계의 미래는 결국 차기 행정부의 대북정책 변화, 즉 적대시정책 철회 여부에 달렸다는 주장을 지속하며 미국의 입장 변경을 요구할 것이란 관측입니다.
한국 외교가에서는 북한이 8차 당대회를 통해 미국과의 협상 의지를 밝히면서도 ‘국가 핵무력완성’의 후속편으로 사실상의 ‘핵보유국’임을 주장하며 전략국가로서의 지위에 올랐음을 선언할 것이란 전망이 나오고 있습니다.
과거와는 달라진 전략적 위상을 토대로 차기 행정부와의 협상판을 새로 짜려 할 것이란 분석입니다. 홍민 통일연구원 북한연구실장은 선제적 대미 메시지를 통해 향후 협상에서의 우위를 확보하고 미국의 대북정책 수립에 영향을 주려는 의도로 분석했습니다.
홍민 통일연구원 북한연구실장 :북한이 8차 당대회를 통해 선제적으로 대미 입장을 피력하는 이유는 아마도 강경한 노선보다는 최대한 협상의 여지를 두는 나름대로 유화적 메시지가 나올 가능성을 염두에 뒀다고 봅니다. 물론 기존의 전략무기 지속 개발이라는 방침은 계속 유지하면서 나름대로 미국과의 협상의 여지를 두는 핵 비확산과 핵군축, 핵의 평화적 사용과 관련된 메시지를 내놓을 가능성이 높다고 생각합니다.
북한은 이 같은 셈법을 토대로 미국의 대북정책 윤곽이 드러날 때까지 경제난 타개를 비롯한 내부 안정을 도모하며 향후 미국의 대북정책 입장과 태도에 따라 탄력적으로 대응해 나갈 것으로 예상됩니다.
8차 당대회에서 인민생활 안정에 무게를 둔 국가노선을 채택할 경우 위기조성의 필요성 역시 크지 않다는 점에서 당장 미국을 자극할 고강도 도발 가능성은 크지 않을 전망입니다.
북한은 대신 미국의 대북정책 검토와 인선이 이뤄지는 내년 상반기를 ‘새 판 짜기’를 위한 대미 전략의 준비기이자 전략적 탐색기로 활용할 가능성이 있습니다.
6자회담 한국측 수석대표를 지낸 천영우 전 청와대 외교안보수석은 경제적 위기에 놓인 북한으로선 추가 제재를 초래해 체제 취약성을 높일 수 있는 고강도 전략 도발을 감행할 가능성이 낮다며 도발 시 미북 협상은 상당기간 미뤄질 수밖에 없을 것이라고 말했습니다.
미국 역시 조기 북핵 협상에 나설 가능성이 낮습니다. 트럼프 행정부의 외교정책에 대한 근본적 변화를 예고한 만큼 정책 조정기가 불가피하기 때문입니다.
바이든 차기 행정부의 외교정책 핵심어는 미국의 리더십(지도력) 회복과 동맹 중시, 민주주의 연대와 국제협력 4개로 집약됩니다.
한반도 정책의 경우 새로운 대외정책과 아태전략을 토대로 구체화될 전망입니다. 미국의 대북정책에 영향을 미칠 대외전략으론 인도태평양 전략과 대중정책, 동맹전략, 글로벌 비확산 정책을 들 수 있습니다.
정성윤 통일연구원 연구위원은 미국의 새 대외정책 목표와 기조는 대북정책의 변화를 동반하고 새로운 미북관계 형성과 북한의 비핵화 여부에 결정적인 영향을 미칠 것으로 전망했습니다.
북한 문제의 경우 새로운 대외정책 기조와의 연계성과 함께 정책 결정자들의 대북 인식, 북한의 핵능력과 위협수준평가 결과, 트럼프 행정부의 대북정책 평가 등을 종합해 정책화할 가능성이 큽니다. 이 경우 적지 않은 시간이 소요될 수 있다고 정성윤 연구위원은 예상했습니다.
북핵 문제에 대한 집중도 또한 떨어질 수밖에 없습니다. 코로나 대응과 경제회복, 사회통합 등 산적한 국내 현안으로 국내정치 안정이 우선적 과제이기 때문입니다.
이에 따라 본격적인 대외정책 추진은 국내적 위기가 어느 정도 해소된 이후에야 가능할 것이란 전망이 나옵니다.
신성호 서울대 국제대학원 교수 : 우리가 염두에 둬야 할 점은 미국이 과거에 보여줬던 지도력을 바로 회복할 수 있느냐는 좀 더 시간을 두고 지켜봐야 한다는 겁니다. 코로나 위기 악화, 경제문제, 사회분열 극복 등 당면한 현안이 단기간에 해결되지 않을 가능성이 큰 만큼 세계 문제에 신경 쓸 여력이 많지 않을 수 있기 때문입니다. 만일 공화당이 상원의 다수를 점하게 될 경우 국내 문제뿐 아니라 향후 여러 현안에서 어려움이 예상된다는 점에서 당분간 내치, 내부 문제를 해결하는 데 전력을 기울여야 될 것이고 이 같은 모습이 4년 내내 지속될 수도 있는 만큼 이러한 점을 염두에 두고 미국의 세계정책과 아시아, 한반도정책을 살펴봐야 합니다.
미 본토에 직접적 위협으로 부상한 북핵 문제의 방치는 전략적으로 더 이상 유효한 대안이 아님에도 불구하고 바이든 집권 초기 대북기조가 ‘적대적 무시’가 될 수 있다는 관측이 일각에서 제기되는 이윱니다.
이 경우 북한의 대응은 미국이 ‘전략적 인내’라는 관성에 의존하는 대신 ‘적극적 관여’ 기조를 택하도록 압박하는 양면전략이 될 수 있습니다.
한국 국가정보원 산하 국가안보전략연구원은 ‘8차 당 대회를 앞둔 북한의 대내외 정책 추진 환경과 향후 과제’란 제목의 보고서를 통해 북한이 미국의 대북정책 수립과정에서 대결에는 대결, 대화엔 대화라는 양날의 칼을 쥔 채 미국의 선택을 압박할 것으로 전망했습니다.
미국 내 제재 유용론에 기초한 ‘전략적 인내’에 대한 유혹을 약화시키고 협상 기조를 택하도록 유도하려 할 것이란 분석입니다.
국가안보전략연구원장을 지낸 남성욱 고려대 행정전문대학원장은 북한의 경우 내년 상반기 저강도 도발 시나리오로 미국을 협상장으로 유인하면서 물밑에서 제재 해제를 위한 다양한 협상을 시도할 가능성이 크다며 한미연합훈련이 예정된 내년 3월이 한반도 정세의 1차 분수령이 될 것으로 예상했습니다.
협상이 재개되더라도 접점 마련은 쉽지 않을 전망입니다. 차기 행정부의 북핵 기조는 북핵 불용, 외교를 통한 해결, 상향식 접근과 다자적 국제협력 강화, 가치중심 외교로 요약됩니다.
이는 정상 간 직접 외교가 아닌 실무협상단에 대한 권한 부여, 비핵화 정책수단으로서의 제재 중시, 동맹과의 긴밀한 조율을 통한 대북정책 추진을 뜻합니다.
이상현 세종연구소 수석연구위원 :비핵화 협상 방식에서 차이가 분명히 있습니다. 트럼프 대통령이 김정은과의 직접 외교를 통한 '톱다운' 방식 즉 선 정상회담, 후 협상 방식을 선호했다면 바이든 당선인은 북한의 선 태도변화와 철저한 실무준비, 후 정상회담 등 '바텀업' 전략을 취할 것으로 전망됩니다. 트럼프 행정부가 북핵 문제를 직접 외교를 통해 풀 수 있는 외교 문제로 본 것과 달리 바이든 행정부의 경우 비확산의 문제로 본다는 점에서 비확산의 전통적인 방식에 따라 철저한 신고와 사찰, 검증 폐기 등을 까다롭게 진행할 가능성이 있습니다.
외교부 1차관을 지낸 조태용 국민의힘 의원은 바이든 차기 행정부의 경우 트럼프 행정부의 대북정책에 대한 근본적 변화(Anything But Trump)를 예고한 만큼 실질적인 비핵화 성과를 따질 가능성이 크다며 따라서 비핵화의 실질적 진전 없이 미북 정상회담 개최는 쉽지 않을 것으로 전망했습니다.
이에 따라 북한과의 협의엔 탄력적이지만 합의에는 신중할 가능성이 큽니다. 전반적으로 북한에 대한 기준(bar)을 높게 설정한 가운데 북한의 약속을 철저히 검증하고 평가할 것이란 분석입니다.
동맹을 통한 다자적 접근을 선호한다는 점에서 북핵 문제 해결을 단기적 성과가 아닌 미중관계와 연계한 동북아 전략의 일환으로 추진할 가능성도 있습니다.
조 의원은 외교부 1차관과 청와대 국가안보실 1차장으로 재임 당시 차기 미 국무장관으로 지명된 토니 블링컨 전 국무부 부장관의 카운트파트(협상 상대)로 호흡을 맞춘 바 있습니다.
이러한 바이든 행정부의 대북정책은 향후 당근(외교관계 수립, 제재 완화, 경제원조 제공)과 채찍(외교적 압박과 경제 제재, 군사훈련 재개 등)의 적절한 조합으로 나타날 전망입니다.
이 과정에서 북한 인권 문제는 미북 간 갈등 요인으로 부각될 소지가 큽니다.
결국 미북관계의 구조적 측면에서 기인한 교착요인이 크게 변화하지 않은 가운데 미북 국내 정치 상황에 따른 내부 지향적 정책기조, 이에 따른 협상 공백 지속과 양국관계의 불확실성, 대화 재개를 위한 상호 조건충족, 미국의 상향식 접근방식 등을 감안할 때 양측의 접점 찾기는 오히려 더욱 어려워졌다는 평가가 나옵니다.
문제는 이 같은 미북 대치국면의 지속이 북한으로 하여금 언제든 ‘과거로의 회귀’ 가능성을 높일 수 있다는 점입니다. 미국과의 적대관계가 지속되는 한 ‘핵 억지력 강화’ 동기는 커질 수밖에 없기 때문입니다.
북한이 대미전략을 전면 재조정할 가능성도 배제할 수 없습니다. 미국과의 대화를 포기하고 핵보유국 지위 강화를 위한 마이웨이식 핵증강에 나서는 것을 뜻합니다.
내년 상반기까지 미국으로부터 원하는 답을 얻지 못할 경우, 미국이 북한과의 대화에 관심이 없거나 강경기조를 택했다고 판단할 경우, 북한의 존엄(김정은과 북한 체제)을 훼손했다고 인식할 경우 등이 이에 해당됩니다.
김성한 고려대 국제대학원장 (전 외교부 차관):트럼프 대통령과의 담판을 통해 핵과 경제를 모두 가진 채 미국과의 관계 정상화를 꾀하려던 목표가 좌초된 북한으로선 이의 연장선상에서 바이든 차기 행정부와도 유사한 전략을 구사할 수 있다고 생각하진 않을 겁니다. 그보다는 북한 본연의 모습을 견지하면서 타협적인 모습보다는 강수를 택할 가능성이 대단히 높고 그래야만 국내 정치적으로도 북한 내부를 단속할 수 있는 측면이 크기 때문입니다. 북한 입장에서는 강력한 전략무기를 더욱 더 강력하게 만들고 미국과 한국으로부터 기대할 수 있는 물질적, 정치적 이득을 포기하고 이의 상당부분을 중국에게 기대하는, 다시 말해 과거로 회귀하는 쪽으로 갈 가능성이 높다고 생각합니다.
북한의 증강된 핵능력은 북한에게 제재 압박이란 불이익을 초래하는 역효과도 분명한 반면 미국의 대북 타협의 필요성 또한 높이는 요인이 될 수 있습니다.
미 본토에 대한 북한의 타격 위협이 현실화될 수 있다는 우려가 나오는 상황에서 북한의 핵무장을 더 이상 용인할 수만은 없기 때문입니다.
김상기 통일연구원 연구위원은 북한의 핵미사일 능력 고도화에 대한 인식은 미국의 북핵 협상 동기를 강화하는 요인이며 군비통제 관점의 단계적 접근 가능성을 높일 수 있다고 진단했습니다.
실제 지난 3년간 북한 핵무력의 질량적 강화는 지속됐습니다. 스웨덴(스웨리예) 스톡홀름국제평화연구소(SIPRI)는 2020년 기준 북한의 핵탄두 보유량을 30~40개로 추정하고 있습니다.
한국 외교가에선 북한이 이미 핵개발 단계를 넘어 핵 능력국가(nuclear capable country)의 단계에 진입했다는 평가가 나옵니다.
증가된 힘을 토대로 목표도 상향됐습니다. 핵능력이 증강됨에 따라 북한이 청구하는 요구도 증가 추셉니다.
홍민 실장은 북한의 경우 향후 바이든 차기 행정부를 상대로 대북 적대시정책 철회를 포함하는 북한식 핵군축 논리를 제기하는 협상을 추진할 가능성이 크다고 전망했습니다.
북한은 향후 미국의 입장을 역이용해 자신들에게 유리한 핵군축 방식으로 협상을 유도하는 한편 최대한 우군도 확보하려 할 것으로 보입니다.
이 때 북한이 인식하는 남북, 북중관계의 전략적 가치는 높아질 수 있습니다. 북중 간 밀착의 수준은 미국의 대중압박수위와 비례할 전망입니다.
바이든 차기 행정부에서도 ‘중국 때리기’는 지속될 가능성이 크기 때문입니다. 미중 갈등은 더 이상 선택의 문제가 아닌 국제정치의 권력변동에 의한 구조적 문제라는 점에섭니다.
다만 트럼프 행정부와는 다른 봉쇄와 포용이 상호 혼합된 대중 접근법이 예상됩니다.
신각수 전 외교부 차관 : 미국 사회의 초당적 합의에 따라 중국에 대한 대립 정책을 지속하겠지만, 보다 예측 가능하고 규범을 존중하는 방식이 예상됩니다. 독자 행동에 의존하던 트럼프 행정부와 달리 동맹국과 함께 중국에 대응할 가능성이 큽니다. 따라서 미중관계는 단기적으로는 대립이 완화되겠지만 미중 전략적 경쟁이 지속된다는 점에서 중장기적으로는 악화될 가능성이 농후합니다. 기후변화, 팬데믹 세계 거시경제 조정 등 국제 협조가 필요한 사안에는 중국과의 협력을 모색하되, 중국이 도전하고 있는 분야, 즉 기술, 안보, 전략 관련 사안이나 인권에 대해선 충돌과 대립이 예상됩니다.
중국 역시 미중 갈등이 격화될수록 북한을 대미전선에 활용하는 전략적 자산으로 인식할 가능성이 큽니다.
북한이 미중경쟁 심화국면을 활용해 기존의 요구수준을 높여 미중 양국으로부터 안전보장과 경제적 지원을 동시에 확보하려 할 가능성도 배제할 수 없습니다.
한국 외교가는 미 차기 행정부 출범과 북한의 전략적 선택, 미중 전략경쟁 등이 맞물린 내년 상반기의 경우 그 어느 때보다 불확실하고 불안정한 교착국면이 지속될 것으로 보고 있습니다.
하반기 미북 간 실질적 협상을 위한 ‘기회의 창’이 열리기 전까지 정세 관리와 비핵평화프로세스 재가동을 위한 한국의 역할이 중요한 이윱니다.
한국 내 전문가들은 긴밀한 한미공조를 토대로 북한 비핵화에 대한 한미 공동의 목표와 전략을 재정립하는 일이 급선무라고 지적합니다. 이 과정에서 북한 문제가 바이든 차기 행정부의 대외정책에서 높은 우선순위를 차지하도록 노력해야 합니다.
윤영관 전 외교부 장관 (11/5 더불어민주당 박성준 의원 주최 토론회):미 정권 교체기 북한의 도발을 막기 위해 미 차기 행정부가 출범하자마자 한미 간 본격적 논의를 시작해야 합니다. 그 논의는 단순히 핵 문제에 국한되지 않고 한미동맹의 미래 비전을 만들어내는, 그래서 큰 틀에서 합의를 한 다음에 북핵 문제와 방위비 분담, 전작권 문제 등을 해결해나가는 방식이 돼야 한다고 봅니다. 따라서 새 행정부가 출범하자마자 한미동맹 미래협의체를 만들어 한미간에 본격적 논의를 시작해야 합니다. 또한 가치와 이념외교에서 한국은 미국과 같이 가겠다는 점을 강조하며 미국을 안심시킬 필요가 있습니다.
비핵평화프로세스의 성공 여부는 결국 북핵 문제 해결을 위한 미국의 의지에 달려 있다는 점에서 미국을 움직일 설득력 있는 정책과 논리 개발이 무엇보다 중요하다고 한국 내 전문가들은 제언했습니다.